L’arrêt CE, 3 août 2026, n°497092, Lebon, ici commenté, constitue une importante innovation dans le traitement des demandes d’autorisation d’urbanisme.

A l’inverse de la pratique de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel, il juge que les dispositions du Code de l’urbanisme ne font pas obstacle à ce que « l'autorité administrative, alors même qu'elle n'aurait pas invité le demandeur à produire certaines pièces qui peuvent être légalement requises de sa part, refuse d'accorder le permis demandé au motif que l'absence de ces pièces l'empêche d'apprécier la conformité du projet à la réglementation applicable ».

En d’autres termes, un refus de permis de construire peut être fondé sur le caractère incomplet de la demande, même si l’administration n’a pas sollicité les pièces complémentaires auprès du pétitionnaire, et à condition que l’absence de ces pièces ne permette pas d’instruire la demande au regard des règles d’urbanisme opposable.

Cette décision peut paraître très défavorable aux pétitionnaires, d’autant plus que le Code de l’urbanisme prévoit que leur dossier de demande est réputé complet passé un délai d’un mois suivant son dépôt, en l’absence de demande de pièces complémentaires.

Néanmoins, il faut aussi reconnaître qu’il était pour le moins difficile de concilier, d’un côté, l’impossibilité pour l’administration de refuser un permis de construire alors qu’une pièce obligatoire et décisive était manquante avec, d’un autre côté, la possibilité pour les tiers contestant l’autorisation délivrée d’invoquer l’insuffisance du dossier de demande au regard de l’absence d’une telle pièce à condition qu’elle ait empêché d’apprécier la conformité du projet aux règles d’urbanisme.

L’impossibilité de fonder un refus en raison de l’incomplétude de la demande se retrouve régulièrement dans les décisions des juridictions administratives (notamment dans le jugement faisant l’objet du pourvoi devant le Conseil d’Etat ; voir également, par exemple : CAA Lyon, 10 octobre 2023, n°21LY04142 ; TA Nice, 25 avril 2024, n° 2200215, §31)

Cette solution est écartée par le Conseil d’Etat. Il juge que les dispositions du Code de l’urbanisme relatives au caractère complet de la demande de permis de construire et aux demandes de pièces complémentaires « qui sont relatives à l'instruction du permis de construire et qui ont pour objet de préciser les modalités de calcul du délai d'instruction et les conditions dans lesquelles est susceptible de naître, le cas échéant, au profit du demandeur, un permis de construire tacite, ne peuvent être utilement invoquées à l'appui de conclusions tendant à l'annulation d'une décision refusant un permis de construire ».

Toutefois, l’administration refusant un permis de construire en raison d’une insuffisance du dossier de demande devra prendre soin de justifier que cette insuffisance était déterminante pour son instruction.

Tel n’était pas le cas dans l’espèce jugée par la Haute Juridiction. Si elle reconnaît l’erreur de droit du Tribunal, elle estime cependant qu’il a pu sans erreur considérer que l’insuffisance de la demande ne pouvait pas justifier le refus de permis de construire, n’ayant pas été susceptible de fausser l’instruction de la demande :

« 13. Par suite, en jugeant que, faute d'avoir préalablement demandé au pétitionnaire de compléter son dossier de demande de permis de construire, le maire de Sainte-Foy-lès-Lyon ne pouvait légalement se fonder sur le caractère incomplet de ce dossier pour refuser le permis sollicité, le tribunal administratif a commis une erreur de droit.

14. Mais, d'autre part, en estimant, ainsi qu'il résulte des termes du jugement attaqué, qu'aucune omission ou insuffisance du dossier présenté par la société Vinci Immobilier Rhône-Alpes Auvergne n'avait été susceptible d'empêcher ou de fausser l'appréciation à porter par l'autorité administrative, s'agissant en particulier du risque d'inondation et des modalités de récupération des eaux pluviales, le tribunal a, par un jugement suffisamment motivé, porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine, qui n'est pas entachée de dénaturation. Il a pu, par suite, sans erreur de droit, en déduire que les incomplétudes alléguées du dossier de demande de permis de construire ne pouvaient légalement justifier le refus opposé à celui-ci par le maire de Sainte-Foy-lès-Lyon. »

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