L’Autorité de la concurrence a saisi l’Autorité de régulation des transports (ART), le 19 décembre 2022, d’une demande d’avis concernant (i) un bilan de la mise en œuvre des recommandations qu’elle a formulées dans huit avis relatifs au transport terrestre de voyageurs et (ii) les enjeux concurrentiels actuels dans ces secteurs.

Les recommandations de l’Autorité de la concurrence concernaient principalement (1) l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure et du gestionnaire des gares des autres entités du groupe public ferroviaire, (2) l’instauration d’un cadre de régulation efficace, (3) la mise en place d’une concurrence « sur le marché » et (4) celle d’une concurrence « pour le marché » effectives.

Sur ces quatre thématiques, l’Autorité de régulation des transports constate que de nombreuses recommandations de l’Autorité de la concurrence ont été satisfaites du fait des évolutions législatives. Des écarts subsistent toutefois avec les recommandations de l’Autorité de la concurrence, résultant soit de dispositions législatives et réglementaires incomplètes, soit du défaut de mise en œuvre de ces recommandations par les acteurs concernés.

Par conséquent, l’Autorité de régulation des transports émet des préconisations pour résorber ces écarts.

La présente analyse intègre des extraits de la synthèse faite par l’ART de l’avis susvisé.

1. En ce qui concerne l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure

En premier lieu, la séparation fonctionnelle de SNCF Réseau n’est pas totale, certaines fonctions stratégiques ou essentielles étant toujours exercées par SNCF Voyageurs ou la holding SNCF.

En deuxième lieu, les garanties d’indépendance de SNCF Réseau mériteraient d’être renforcées : en particulier, des évolutions apparaissent indispensables, afin de faire du code de bonne conduite un véritable outil visant à garantir l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure. Par ailleurs, SNCF Gares & Connexions (« SNCF G&C ») devrait pouvoir exercer un contrôle effectif sur les prestations effectuées pour son compte par SNCF Voyageurs, afin d’assurer l’absence de discrimination.

En troisième lieu, les conditions de financement au sein du groupe SNCF sont susceptibles de soulever des interrogations quant à leurs effets sur le bon fonctionnement concurrentiel du marché et pourraient, de ce fait, utilement faire l’objet d’analyses plus approfondies.

2. En ce qui concerne le cadre de régulation

Celui-ci mériterait d’être adapté afin de permettre un accès performant au réseau et aux installations de service, tant en termes de coûts que de qualité de service. De forts enjeux de développement de la concurrence sur le marché aval y sont en effet attachés.

3. En ce qui concerne la concurrence « sur le marché »

Les pouvoirs conférés à l’Autorité sur recommandation de l’Autorité de la concurrence ont permis de véritables avancées au niveau tarifaire. Comme l’avait déjà relevé l’ADLC, de forts enjeux concurrentiels sont également attachés aux conditions non tarifaires d’accès au réseau et aux installations de service. À cet égard, les enjeux associés à la qualité de service offerte pour l’accès aux infrastructures essentielles du système ferroviaire pourraient utilement être analysés sous l’angle de leurs effets concurrentiels, notamment eu égard à l’expérience relative à l’ouverture à la concurrence d’autres industries de réseaux.

Néanmoins, l’ART affirme que si elle n’a pas constaté de discrimination en faveur de l’opérateur historique :

« (…), des difficultés persistantes en termes de transparence de l’offre de SNCF Réseau, en ce qui concerne l’accès tant au réseau qu’aux installations de service qui, si elles persistaient, pourraient contribuer à renforcer les barrières à l’entrée sur le marché »[1].

Plus précisément, l’ART rappelle s’agissant de l’accès au réseau que :

• le document de référence du réseau reste un document long et complexe, qui s‘adresse en priorité aux spécialistes,
• les conditions d’accès aux systèmes d’information essentiels ne sont pas suffisamment claires et objectives
• le processus de répartition des capacités est complexe et peu transparent, et
• l’accès aux informations relatives à la programmation des travaux est complexe et consommateur de temps et de ressources humaines importantes[2]

Par conséquent, elle préconise[3] :

• d’adopter une démarche plus transparente et concertée s’agissant de la modernisation et de la transformation par le gestionnaire d’infrastructure de ses processus, notamment la refonte des phases amont du processus d’allocation de la capacité (plans d’exploitation à cinq ans),
• la concertation en matière de travaux et la modernisation des systèmes d’information utilisés pour l’exploitation ferroviaire
• la mise en place d’un système d’information commun à toutes les entreprises ferroviaires (« équivalence des intrants ») permettant de formuler des demandes de création de badges et d’ajouts de nouveaux accès selon une procédure unique[4]

Concernant l’accès aux installations de service, l’ART note que[5] :

• Le recensement actuel des voies de service n’était ni exhaustif, ni complet, puisque peu de sites sont inventoriés et que les éléments y afférents mis à disposition ne couvrent généralement que partiellement le champ des informations exigées ;
• Ce recensement, reposant exclusivement sur la diligence des exploitants, ne comprenait pas les installations terminales embranchées, notamment celles désaffectées ou inactives, qui présentent pourtant un intérêt pour la prospection foncière ou commerciale des entreprises ferroviaires.

L’ART préconise donc que SNCF Réseau renforce la transparence de son offre, par exemple en publiant une cartographie des sites, en assurant l’accès direct à la documentation technique applicable et en publiant les disponibilités et indisponibilités de ces installations[6].

Enfin, les problématiques liées aux conditions d’accès au matériel roulant portent des enjeux majeurs dans un contexte d’ouverture à la concurrence des services domestiques de transport ferroviaire de voyageurs. En effet, les difficultés liées à l’acquisition de matériel roulant neuf et au développement d’un marché de seconde main sont susceptibles de créer une barrière à l’entrée pour de nouveaux opérateurs.

A ce titre, s’agissant du transport non conventionné, l’ART indique que :

• « le coût du matériel neuf apte à la grande vitesse est très élevé. Faute, à ce stade, d’une demande suffisante, et en raison d’une faible interopérabilité des actifs d’un pays européen à l’autre, aucune rame à grande vitesse n’est actuellement proposée à la location en France. La levée de cette barrière implique le développement à court terme d’un marché de seconde main. Or, SNCF Voyageurs ne publie pas d’appel à manifestation d’intérêt pour ses matériels réformés et indique notamment être dans l’impossibilité de revendre son matériel roulant sur un marché secondaire en raison de l’interdiction de vente de matériel contenant de l’amiante ».
• « D’autre part, et comme cela a déjà été mis en évidence par l’Autorité dans le cadre de l’étude sur les systèmes de signalisation embarquée ayant donné lieu à des observations de l’ADLC51, l’équipement des trains à grande vitesse en systèmes de signalisation et de sécurité embarqués requis pour circuler sur le réseau français des lignes à grande vitesse constitue une autre barrière à l’entrée sur le marché. Ces systèmes, quand ils sont disponibles, sont coûteux et détenus par des industriels en situation de monopole. Il en résulte des barrières financières et techniques pour les nouveaux entrants, notamment ceux opérant sur des lignes transfrontalières à grande vitesse » [7].

4. En ce qui concerne la concurrence « pour le marché »

L’Autorité appelle l’attention de l’Autorité de la concurrence sur les risques de retard et de non-respect des échéances prévues pour l’ouverture à la concurrence des services conventionnés. Les retards dans l’organisation des procédures d’appel d’offres génèrent, à court terme, un risque de non-respect des échéances prévues pour l’ouverture à la concurrence, compte tenu des délais d’élaboration des procédures d’appel d’offres et de la capacité limitée des entreprises ferroviaires à répondre concomitamment à plusieurs appels d’offres au regard de la charge de travail que cela implique.

À moyen terme un risque de quasi-absence d’ouverture effective du marché des services de transport ferroviaire conventionné de voyageurs et d’absence de matérialisation des bénéfices attendus de cette ouverture ne peut être exclu. A cet égard, l’ART publie un intéressant calendrier des conventions ferroviaires [8]:

[1] §48 de l’avis susvisé

[2] § 49

[3] § 52

[4] § 54

[5] § 50

[6] § 53

[7] § 62 et 63 de l’avis susvisé

[8] §73 de l’avis susvisé